春秋時期的齊國，在齊桓公與宰相管仲的聯手治理下，成為當時最強盛的霸主國家。作為「春秋第一相」，管仲以改革見長，推行士農工商分業、健全行政制度，建立賞罰分明的官僚體系，為齊國奠定堅實基礎。然而，在這位賢相的事業中，卻有一項極具爭議但極為有效的舉措，那就是設立國營妓院。
管仲某次在街頭見一女子遭流氓欺負，查明原委後得知她因戰亂流離失所，無以為生。當時類似的女性比比皆是，為此他決定收容這些婦女，並將她們集中安置於一座閣樓內。為避免這些女子成為社會負擔，管仲讓她們學習琴瑟歌舞，接待賓客自食其力。
客源穩定後，管仲開始對營妓課稅，將其納入國家經濟體系，進一步增加財政收入。這是歷史上最早有記載的「官營妓院」制度，也讓管仲意外成為「青樓祖師爺」，死後被娼妓視為保護神。
這一制度的實施，在發展經濟和維護社會穩定上，起到很大的作用。首先是「稅收穩定」，透過營妓課稅，充實國庫，為國力打下經濟基礎。其次是「社會穩定」，滿足部分男性需求，減少對良家婦女的騷擾，有效維持社會秩序。第三是「延攬人才」，藉由美女吸引遊士與能人志士投靠齊國，強化國力。最後則是作為「軍事外交工具」，將美女作為「禮物」送予敵國，削弱對手意志，達成「不戰而屈人之兵」的效果。
除了這套「風月外交」，管仲在政治與經濟方面的作為也不容忽視。他主張「尊王攘夷」，協助齊桓公挾天子以令諸侯，成為共主地位的奠基者，進一步推動中原文化與秩序的穩定。
歷史紀錄中，從管仲開始，歷代王朝對妓院制度多有承襲，如漢武帝時設立「營妓」、隋煬帝時創「教坊」，皆有跡可循。雖然這些政策充滿爭議，但從歷史角度看，管仲開創的這套國策，確實以實用與遠見，寫下了另類的治國篇章。
